Riforma della Giustizia, o meglio, Riforma Nordio. Chi sa davvero cosa cambierà e se e come questi cambiamenti interferiranno sui delicati meccanismi costituzionali? Sul tema, abbiamo interpellato il magistrato Rosario Lupo, attualmente giudice di Corte d’Appello di Firenze.
“Sarebbe importante smorzare i toni e affrontare la questione per quello che è: una riforma costituzionale epocale anche se limitata al solo ordinamento giudiziario – commenta il magistrato – Infatti, non è una riforma della giustizia che dopo il 23 marzo non vedrà risolti nessuno dei i suoi attuali, gravi e annosi problemi in termini di efficienza, di intollerabili ritardi, di mancanza di risorse umane e di strumenti (anche informatici) adeguati “. Per questo, occorrerebbe “la messa a disposizione razionale e ben distribuita di risorse da parte dell’organo a ciò deputato secondo la stessa Costituzione, vale a dire il Ministro della Giustizia, come previsto dall’art. 110 Cost., secondo cui “ferme le competenze del Consiglio Superiore della Magistratura, spettano al Ministro della Giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia”.
Tirando le fila, il vero quesito diventa quale sia lo scopo reale della legge costituzionale che verrà sottoposta a referendum il 22 e il 23 marzo. Al di là della natura politica del quesito, è il dato tecnico il solo che potrebbe in qualche modo dare indicazioni. E seguendo questo profilo, la prima criticità che Lupo mette in evidenza è la modalità con cui la legge di riforma ha preso vita.
“La prima forte anomalia, mai verificatasi nelle precedenti riforme di parti della Costituzione, è la totale mancanza di un dibattito Parlamentare su questa riforma (che vede la separazione delle carriere sullo sfondo) che è stata proposta dal Governo con un testo blindato cui non è stato possibile inserire emendamenti e su cui non si è discusso, con una totale esautorazione del Parlamento e, quindi, del potere legislativo, con un evidente vulnus a quel principio liberale della separazione dei poteri che è parte fondante della nostra Repubblica democratica”.
Un vizio in un certo senso ab origine, che rischia di minare alle radici quello che poteva essere un tentativo interessante di mettere mano a un campo delicatissimo come il potere giudiziario, che, proprio per la sua delicatezza e importanza, avrebbe dovuto perlomeno prevedere l’intervento il più possibile inclusivo di tutti gli attori istituzionali e politici della Repubblica.
Un punto che ha soprattutto all’inizio, assorbito l’attenzione pubblica, è l’introduzione della separazione delle carriere.
“Un dato sicuramente vero – dice Lupo – anche se in realtà il disegno di legge grava direttamente sull’assetto dell’autogoverno dell’ordine giudiziario, vale a dire il Consiglio Superiore della Magistratura, organo di rilevanza costituzionale e di autogoverno (o per meglio dire di governo autonomo della magistratura in quanto vi è rappresentata con i componenti laici anche la società civile, scelta voluta dai nostri padri costituenti proprio per evitare l’autoreferenzialità dell’organo) e cui l’attuale art. 105 della Costituzione affida, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario (e quindi secondo una legge ordinaria) le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati”. Il meccanismo è il seguente: “La riforma modifica l’art. 104 della Costituzione attraverso l’istituzione di due distinti Consigli Superiori della Magistratura, uno per la Magistratura giudicante e uno per la Magistratura requirente (i pubblici ministeri) entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica e di cui fanno parte di diritto, rispettivamente, il Primo Presidente e il Procuratore Generale della Corte di Cassazione. Vi è quindi uno sdoppiamento degli organi di autogoverno che presupporrebbe carriere separate per giudici e pubblici ministeri, il tutto, però, lasciato a una futura legge ordinaria posto che la riforma ha modificato anche l’art. 102 comma 1 della Costituzione che nel testo sottoposto a referendum prevede che “la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolato dalle norme sull’ordinamento giudiziario le quali disciplinano altresì le distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”. Quindi ancora una volta interviene una legge ordinaria per regolamentare in concreto la separazione (da notare che nel nuovo testo si parla di carriere distinte e non separate)”.
Un’operazione tuttavia che potrebbe apparire, e in parte è senz’altro, piuttosto inutile, dal momento che, come ormai noto, “già ora con le modifiche della legge sull’ordinamento giudiziario del 2006 (D.lgs n. 160/2006) e della c.d. Riforma Cartabia (legge n. 71 del 2022, ulteriormente restrittiva) le funzioni giudicanti e requirenti sono di fatto separate, avendo il legislatore ordinario limitato fortemente il passaggio da una funzione all’altra; con la normativa attuale il passaggio può essere effettuato una sola volta nei primi dieci anni di carriera; le statistiche dicono, senza tema di smentita, che i passaggi da una funzione all’altra sono in percentuale infinitesimale”. Di fatto, sarebbe bastata una legge ordinaria per impedire anche questa limitata possibilità di passaggio da una funzione all’altra, mantenendo, come sottolinea il giudice, “un unico CSM con Sezioni Distinte per quanto concerne la carriera dei magistrati e possibilità di deliberare unitariamente nelle materie necessariamente comuni; del resto nella vicina e tanto invocata Francia il corpo giudiziario è unico e comprende sia i magistrati giudicanti che quelli requirenti le cui modalità di formazione e reclutamento sono identiche con possibilità anche difrequenti i passaggi di ruolo nel corso della carriera”.
D’altro canto l’unicità del CSM non era stata affermata a cuor leggero dai Padri Costituenti, “che dopo un confronto approfondito avevano concordato che l’unità della giurisdizione, sul piano del governo dell’ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, avrebbe garantito una più solida protezione dall’ingerenza politica”. Inoltre, tale unità consentiva al Consiglio Superiore di esercitare non soltanto la mera amministrazione della giustizia, ricorda Lupo, “ma anche di partecipare, nella fase applicativa della Costituzione vivente, ad una vera funzione di indirizzo politico costituzionale, insita nel suo ruolo di garante”.
Sdoppiamento delle carriere, due CSM. Riprendendo da questo punto, si arriva a quello che può essere considerato uno dei passaggi più critici della riforma, ovvero il sorteggio eletto a modello principe per scegliere i componenti dei due Consigli. Sorteggio che però non è uguale per tutti. “Il sorteggio integrale per la scelta dei componenti togati dei due CSM a fronte di un sorteggio temperato (non si sa quanto in attesa della legge attuativa) per i componenti laici rende la componente laico/politica maggiormente coesa essendo espressione di una maggioranza parlamentare (non si conosce il quorum che verrà determinato per la formazione degli elenchi di laici da sorteggiare) con conseguente possibile e anzi pressoché certo condizionamento nelle nomine dei dirigenti di importanti e fondamentali uffici giudiziari. Tale meccanismo del sorteggio integrale è giustificato dal fatto di volere eliminare la deriva correntista che di fatto ha sequestrato le prerogative del CSM allo strapotere delle correnti. Il CSM non sarà un organismo politico ma è un organo di alta amministrazione che, comunque, negli anni ha garantito tutele nei confronti di attacchi viscerali alla giurisdizione e prodotto in vari campi pareri e normative secondarie importanti e a tutela di tutti, esercitando un importante potere para normativo. Limitarlo solo allo strapotere delle correnti è profondamente sbagliato e per quanto detto sopra il rimedio sembra peggiore del male”
Due CSM, ma senza potere disciplinare, che si concentra in un nuovo organo, l’Alta Corte Disciplinare. “L’istituzione di un organo di rilevanza costituzionale come l’Alta Corte Disciplinare non è giustificata come si paventa ad arte da molti, da un esercizio mite e benevolo in materia disciplinare da parte della Sezione Disciplinare del CSM che non è nei fatti e neppure dal modesto numero di cause disciplinari che occorrono nel nostro Paese. Fra le criticità evidenti, possiamo parlare della composizione che è discutibile, non risultando più rispettata la proporzione dei due terzi (che con i 15 complessivi sarebbe di 9 a 6). Inoltre, lascia fuori i magistrati di merito (sconfessando il principio di cui al comma 3 dell’art. 107 che i giudici si distinguono solo per funzioni)”. Infine, il cuore della contraddizione: Giudici e PM si ritrovano di nuovo riuniti. “Perché in un regime di separazione un giudice dovrebbe valutare dal punto di vista disciplinare un P.M. estraneo alla sua categoria e viceversa?”. Con tutto ciò, emerge anche il contrasto con rilevanti principi costituzionali. “Oltre a sconfessare il principio sopra richiamato che i magistrati si distinguono solo per funzioni introducendo una sorta di gerarchia tra giudici a favore dei giudici di legittimità – spiega Lupo – si esclude il principio incarnato nell’art. 111 cost. escludendo il ricorso in Cassazione delle sentenze dell’Alta Corte, che quindi resta autoreferenziale anche in appello con palese violazione del principio di uguaglianza”.
Viene inoltre escluso il Presidente della Repubblica. “Si tratta di una scelta incomprensibile in quanto nell’impianto complessivo della nostra Costituzione il Presidente della Repubblica è il garante della unità delle funzioni e dei poteri dello Stato Repubblicano e fa da punto di unione tra i diversi poteri intervenendo nell’esercizio di tutti i poteri con ruolo di controllo e raccordo; escluderlo dall’organo che si occupa del disciplinare dei magistrati è un vulnus a tali consolidati principi”.
Last but not least, ricorda il giudice della Corte d’Appello di Firenze, “viene sconfessato il principio di divieto di giudici speciali di cui all’art. 102 comma 2 Cost. L’Alta Corte è, per definizione, un giudice disciplinare solo per gli appartenenti alla magistratura ordinaria, nelle due carriere: un giudice che delibera “sentenze”. L’Alta Corte Disciplinare è quindi a tutti gli effetti un giudice speciale la cui esclusiva competenza è determinata sottraendola agli organi del governo autonomo mentre resta invariato il sistema disciplinare dei giudici amministrativi, tributari, militari e contabili”.
A valle di questa analisi il più possibile tecnica, e tralasciando altre criticità che riguardano la legge (quali ad esempio le numerose riserve di legge ordinaria), accontentandoci di avere messo in luce le più evidenti, resta la domanda delle domande: se questa riforma non serve alla giustizia, alla celerità dei processi, a una migliore organizzazione, a rafforzare il principio dell’equità, a cosa serve e a chi giova? Risponde il giudice della Corte d’Appello Rosario Lupo: “La Costituzione è fatta di delicati equilibri tra i poteri dello stato che questa riforma mette in forte discussione e il momento politico e storico che stiamo vivendo non offre le necessarie garanzie di tenuta del sistema che la separazione dei poteri invece tutela”.
