Il Pnrr italiano è stato approvato nel 2021. Lo strumento economico, realizzato per contenere gli effetti della crisi pandemica, ha alcune peculiarità, dalla temporaneità al fatto di avere natura espansiva, dopo anni di politiche economiche europee restrittive. Il progetto che si sta occupando di questa evoluzione è finanziato dal Ministero dell’Università e della Ricerca, con una collaborazione tra Openpolis e Scuola Normale Superiore. L’analisi, che qui riportiamo nei punti principali è stata condotta dalle unità di Openpolis e Scuola Normale Superiore. La sua presentazione in forma di articolo sul sito di Openpolis è stato curato da Gemma Gasseau (SNS) e Luca dal Poggetto (Openpolis). Il compito di questa ricerca, mappare l’esito dello strumento, ma anche valutarne sostenibilità economica, sociale ed ambientale.
Al netto di alcune avvertenze (fra cui il fatto che lo stesso strumento Pnrr è ancora dinamico e potrebbe anche cambiare di nuovo, o che non tutte le risorse sono state assegnate, non tutti progetti da realizzare sono stati individuati in particolare circa la Mission 7, ovvero il RePower introdotta nel 2023), il materiale cui si riferisce l’analisi prevede un totale di 284.065 progetti alla data del 31 marzo 2025 che riguardano opere di un valore complessivo di oltre 226 miliardi di euro di cui 171,3 (circa il 76%) provenienti dal Pnrr.
Dall’analisi, ciò che emerge è da un lato, il ruolo delle aziende, che sta diventando sempre più importante, dopo i passaggi del 2023 e 2025, e fra queste le Spa, che ” risultano la prima categoria dei soggetti attuatori in termini di risorse assegnate” Un segnale, dicono i ricercatori, che testimonierebbe “una trasformazione in atto nella struttura dello stato, in cui risorse e competenze vanno a svuotarsi nelle istituzioni pubbliche, per concentrarsi invece in strutture di diritto privato, quali sono le Spa”. E anche se le società per azioni potrebbero essere di natura pubblica e non privata, nulla toglie al fatto che si stia modificando un cambiamento sistemico che riguarda la gestione, sempre più orientato verso logiche private piuttosto che pubbliche. Un altro lato critico segnalato dall’analisi riguarda la distribuzione delle risorse assegnate su territorio, che tenderebbero a concentrarsi al Nord e attorno ai centri principali (fra cui Roma e Torino), rafforzando, nonostante la narrazione contraria, il permanere di differenze territoriali marcate nel nostro Paese.
Infine, un risvolto inquietante emerge dai dati che riguardano le modalità di assegnazione, che, sebbene vedano al primo posto la procedura della gara pubblica secondo i dettami europei, registrano anche un uso significativo degli affidamenti diretti e sotto soglia. Modalità senz’altro meno controllabili.
Se questi sono i punti critici, studiando l’analisi pubblicata su Openpolis, individuiamo alcuni passaggi chiave, ovvero i cosiddetti soggetti attuatori, il tipo di opere finanziate, i destinatari finali, le modalità di assegnazione.
I soggetti che devono tradurre in concreto le mission del Pnrr sono disomogenei, in un ventaglio che va dai ministeri, alle aziende agli enti territoriali, a imprese e soggetti privati. E’ importante precisare che i cosiddetti soggetti attuatori sono gli enti incaricati di “trasformare le risorse assegnate in interventi concreti”, ovvero partecipano ai bandi, agli avvisi pubblici ministeriali per i finanziamenti, individuano le opere da realizzare e ne seguono la realizzazione. Si tratta di attori che bandiscono le gare d’appalto e affidano i lavori a imprese o altri operatori, come specifica lo staff di Open Polis. Fondamentale per l’analisi è il fatto che per ogni progetto esiste un solo soggetto attuatore.
Ciò permette di suddividere i soggetti attuatori in 44 categorie diverse. Secondo i dati, il maggior numero di interventi viene gestito dai ministeri, 67.825, seguono i comuni, 63.235, in terza posizione le società per azioni , 20.584 progetti, poi regioni con 19.218, e infine le università con 11.406 interventi. Ma se si passa all’entità delle risorse assegnate, si scopre che le Spa sono di gran lunga al primo posto con 38 miliardi circa. Secondi arrivano i comuni con 24,5 miliardi e terzi i ministeri con 18,8 miliardi. Le regioni invece hanno un cumulo di risorse assegnate pari a 13,6 miliardi. Anche per quanto riguarda il costo medio dei progetti finanziati, l’analisi pubblicata da Open Polis vede al primo posto le Spa, con un valore che si attesta intorno a 1,8 milioni di euro, mentre seconde figurano le regioni, con circa 707 mila euro. La classifìca sconta il fatto che nel 23% dei casi non è menzionata la natura giuridica del soggetto attuatore.
Un’altra chiave di analisi interessante è il tipo di opere finanziate. In primis, i progetti finanziati, 126.961, rientrano nell’acquisto di servizi. Dietro troviamo la concessione di contributi ad altri soggetti diversi da unità produttive (68.946), la concessione di contributi a unità produttive (38.146), la realizzazione di lavori pubblici (opere pubbliche ed impiantistica, 26.266) e l’acquisto di beni (23.741). Per quanto riguarda il valore del finanziamento, ovviamente la parte del leone la fanno le opere pubbliche, che si prendono circa 69 miliardi della torta. Sono seguiti da acquisto di servizi con 33,6 miliardi, la concessione di contributi a soggetti diversi dalle imprese che “mangiano” 17 miliardi e le imprese che si aggiudicano 12 miliardi.
Una caratteristica dello strumento Pnrr emerge in questa parte dell’analisi, ovvero la sua continua rimodulazione. Infatti, dopo le modifiche apportate nel 2023 e nel 2025, si rileva una diminuzione degli investimenti in opere pubbliche, mentre crescono gli incentivi per le imprese, utilizzando in quest’ultimo caso strumenti come il credito d’imposta. Un incremento pro imprese significativo, secondo la Corte dei Conti che nel 2024 lo quantificava in oltre 11 miliardi di euro.
Ma alla fine , chi è il destinatario finale di queste risorse? Intanto, riportiamo la definizione di destinatario finale utilizzata nell’analisi del team di Open Polis con la Scuola Normale Superiore, che intende come “destinatario finale” ” l’ultimo ente che riceve fondi per una misura del Pnrr, che non è un appaltatore o un subappaltatore e che l’entità deve aver ricevuto un trasferimento monetario (o deve essere assegnata a crediti di bilancio per lo scopo indicato nella misura Pnrr)”. Per identificare i vari destinatari finali si utilizza una tabella che prevede 55 categorie. Tenendo conto del fatto he spesso nella “casella” della natura giuridica del destinatario finale compare l’avvertenza “non disponibile”, dall’analisi emerge che i maggiori destinatari sono i comuni. Seguono le Srl, le Asl, Università, società semplici e Spa. I comuni si piazzano al primo posto come destinatari finali col 39% dei casi, mentre le Srl lo sono nel 28,3%. Solo per restare sul tema “comuni”, alcune curiosità emergono. Infatti, se la presenza di Roma Capitale fra i comuni che incontriamo più spesso come destinatari finali non sorprende, come non sorprende Torino, è interessante la presenza di Fabbriche di Vergemoli in provincia di Lucca, Terni, Ulassai in provincia di Nuoro e Palù del Fresina nella provincia autonoma di Trento. Torniamo a precisare che la presenza più frequente di questi comuni non è correlata a una maggior ricezione di risorse dal Pnrr.
La mappatura degli investimenti legati al Pnrr sul territorio nazionale è un altro esercizio interessante per avere un’idea, quando si tireranno le somme, dell’impatto delle risorse sui vari territori. Si tratta, come sottolineano gli autori dell’analisi, di un impegno delicato , che deve scontare anche in questo caso alcuni punti di inesattezza strutturali, come, ad esempio, il fatto che gli interventi finanziati possano comprendere anche progetti nazionali per cui è impossibile tentare la territorializzazione, oppure si tratta di progetti intercomunali o interregionali, o riguardano territori metropolitani, finendo per essere esclusi dall’analisi perché non utilizzabili.
Al netto dalle premesse, l’analisi prende a riferimento il livello regionale, che ha il vantaggio di riunire tutti i progetti che riguardano il territorio a tutti i livelli, d quello regionale, provinciale o comunale e interterritoriale.
Così tarata, l’analisi rivela che a livello di progetti attivi, è la Lombardia a piazzarsi per prima con 41.513 progetti. Seguono la Campania con 24.648 e il Veneto con 24.242. Per le risorse assegnate, sempre la Lombardia al primo posto, con circa 13,4 miliardi di fondi, mentre 9 miliardi circa sono assegnati a Sicilia e Campania. Quasi sullo stesso ammontare il Lazio, con circa 8,9 miliardi. Questi sono i valori in termini assoluti, mentre se si considerano le risorse assegnate in rapporto alla popolazione residente, la Lombardia ha il livello pro capite più basso che si quantifica in 1333 euro ad abitante, seguita da Toscana (1342,56 euro) e Veneto, 1376, 62 euro. Ovviamente, incide la ragione demografica. Infatti il valore pro capite più alto lo registra il Molise con 4,485 euro.
Infine, l’analisi prende in considerazione le modalità di aggiudicazione dei fondi. Premesso che la via principale è la procedura di aggiudicazione per gare pubbliche, ci sono però anche altre modalità. Infatti, non tutte le ricorse targate Pnrr sono state assegnate tramite procedure di gara, il che comporta che gli importi degli avvisi pubblici risultino inferiori rispetto al valore totale dei progetti. Rimangono fuori dai bandi pubblici infatti alcune voci di spesa, come la progettazione e i costi del personale del soggetto attuatore che, come segnala l’analisi in oggetto, “possono rientrare nelle coperture finanziarie del Pnrr senza dover essere oggetto di gara. In altri contesti, l’investimento stesso del Pnrr identifica i beneficiari (ad esempio le università per scopi di ricerca) che gestiscono una porzione delle risorse senza ricorrere a gare d’appalto”. Ma, a parte altre criticità nei dati , fra cui la mancanza di codice identificativo (Cig) e la presenza di errori, che rendono un quadro che non ha pretese di completezza, emerge che le gare indette risultano oltre 162mila per un valore complessivo di circa 90,4 miliardi di euro. Oltre 90mila sono le procedure concluse per un importo aggiudicato totale di circa 68 miliardi di euro.
Le procedure utilizzate, prendendo in considerazione solo gli importi aggiudicati, sono per la maggior parte (che riguarda 27,3 miliardi di euro) procedure aperte; 11 miliardi di euro sono stati assegnati con affidamenti diretti previsti in accordi quadro o convenzioni, mentre 7,7 miliardi sono stati attribuiti con procedure negoziate senza previa indizione di gara (per settori speciali). Sono 5,3 miliardi le risorse assegnate con affidamenti diretti , mentre 5,2 miliardi sono stati aggiudicati con procedure negoziate per affidamenti sotto soglia. In definitiva, il 35,2 % delle risorse legate al Pnrr su cui è possibile reperire informazioni risultano assegnate con lo strumento dell’affidamento diretto o tramite procedure negoziate per affidamenti sotto soglia. Si tratterebbe, a occhio e croce, di circa 10 miliardi e mezzo. Dati che, suggeriscono gli estensori dell’analisi, messi in correlazione con “una recente relazione pubblicata dall’Anac“, in cui “l’autorità anticorruzione ha sottolineato che se da un lato tali soluzioni velocizzano le procedure, dall’altro rendono tutto il processo meno controllabile“, possono sollevare potenziali risvolti inquietanti. Il rischio non è “solo” di spreco di risorse, ma anche di infiltrazioni della criminalità organizzata.
