Pochi giorni fa è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la legge sull’Autonomia Differenziata delle Regioni a statuto ordinario. Una norma che nel nostro Paese, nonostante la sua approvazione, fa ancora molto discutere. Ne parliamo con Sergio Marotta professore ordinario di Sociologia del diritto presso l’Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa” di Napoli e responsabile del Corso di Laurea magistrale in “Comunicazione pubblica e d’impresa”. Editorialista del «Corriere del Mezzogiorno», il prof. Marotta collabora con l’Istituto Italiano per gli Studi Filosofici.
Professor Marotta che cos’è l’autonomia differenziata?
“L’autonomia differenziata è prevista nel terzo comma dell’art. 116 della Costituzione, introdotto dal centrosinistra con la riforma del Titolo V del 2001, che permette alle Regioni di ottenere «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia».
Tradotto in un linguaggio comprensibile, le Regioni, che finora hanno goduto di un’ampia autonomia ordinaria, possono chiedere ulteriori forme di autonomia in circa ventitré materie tra le quali, solo per fare qualche esempio, i rapporti internazionali e con l’Unione europea, il commercio con l’estero, la tutela e sicurezza del lavoro, l’istruzione, le professioni, la ricerca scientifica e tecnologica, la tutela della salute, le grandi reti di trasporto, i porti e aeroporti, l’alimentazione e persino la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia. Invertendo il criterio usato dai Costituenti nel 1948, sono state attribuite alle Regioni materie che si riferiscono a interessi che superano la dimensione regionale.
Insomma l’ispirazione complessiva della riforma del 2001 è quella di ribaltare completamente l’impostazione originaria attribuendo allo Stato la legislazione esclusiva soltanto su diciassette materie, rigidamente elencate dal secondo comma dell’art. 117, e affidando tutte le altre alla competenza delle Regioni.
Lo Stato italiano, nel 2001, è diventato effettivamente uno Stato federale in un senso inedito per l’Italia – perché risultato della scomposizione di uno Stato unitario – che potrebbe rivelarsi, nella sua pratica attuazione, non molto lontano da quello di una confederazione di Regioni, come voleva il primo teorico della Lega Nord, Gianfranco Miglio, che, non a caso, preferiva parlare di confederazione e non di federalismo”.
Questa legge in che modo potrebbe cambiare il nostro Paese?
“La legge Calderoli serve a colmare le evidenti lacune dell’art. 116, definendo le procedure attraverso le quali le Regioni interessate possono richiedere l’attuazione dell’autonomia differenziata. Predispone, cioè, lo strumento giuridico per permettere alle Regioni che intendano farlo di proseguire nel percorso di radicale trasformazione dell’organizzazione complessiva del nostro apparato statale, aumentando ancor di più i loro poteri.
Questa non è altro che la conseguenza diretta dell’errore teorico e giuridico più grave commesso con la riforma del 2001 e, cioè, quello di aver posto sullo stesso piano lo Stato e le Regioni, come se fossero due enti equivalenti, cosa assolutamente impensabile per i Costituenti del 1948.
L’errore può essere facilmente rilevato mettendo a confronto il testo dell’art. 114 nella versione del 1948 che era di un solo rigo: «La Repubblica si riparte in regioni, province e comuni» e quello introdotto nel 2001 dal centrosinistra: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione».
Nonostante i numerosi quanto necessari chiarimenti che la Corte costituzionale ha opportunamente fornito per una corretta interpretazione del nuovo testo del Titolo V, rimane sullo sfondo, soprattutto tra i sostenitori della legge Calderoli, la convinzione che lo Stato e le Regioni siano sullo stesso piano e che, quindi, possano fare trattative tra di loro e concludere accordi su un piano paritario, tanto più che la clausola di salvaguardia dell’interesse nazionale è stata cancellata dal testo costituzionale dalla stessa riforma del 2001, perché ritenuta centralista.
Non a caso il compianto prof. Gianni Ferrara, ordinario di Diritto Costituzionale alla Sapienza, definì la riforma del 2001 «un manifesto di insipienza politica e giuridica», dove per insipienza si deve intendere «ignoranza, stoltezza intellettuale o morale, ottusità di spirito che spesso si accompagna all’arroganza»,”.(La definizione è quella del vocabolario Treccani on line consultabile al seguente link https://www.treccani.it/vocabolario/insipienza/.)
Per fortuna, parziale rimedio a tale insipienza è stato posto, per quanto possibile, dalla Corte costituzionale nella sua giurisprudenza”.
Circa l’autonomia differenziata, su quali materie le Regioni chiederanno, secondo lei, più poteri?
“Per chiedere l’autonomia differenziata su tutte le materie previste dal terzo comma dell’art. 116, le Regioni devono aspettare che il Governo definisca i Lep, cioè, i Livelli essenziali delle prestazioni. Per definire i Lep la legge Calderoli ha fissato un termine di ventiquattro mesi.
Nel frattempo le Regioni che lo vogliano possono iniziare a chiedere l’autonomia differenziata sulle cosiddette materie non Lep quelle, cioè, che non dovrebbero comportare modifiche nei trasferimenti statali attuali e nei relativi flussi di finanza pubblica. In pratica, le materie per le quali non è necessario stabilire i Lep sono ad es. i rapporti internazionali e con l’Unione europea, il commercio con l’estero, le professioni, la previdenza complementare, le casse di risparmio regionali, la protezione civile, ecc.
Il presidente del Veneto Zaia è stato il primo a chiedere formalmente l’autonomia nelle materie non Lep, seguìto a ruota dalla regione Piemonte. Resta, però, ancora aperta la questione relativa alla effettiva possibilità di un trasferimento così ampio di competenze con un’unica complessiva intesa”.
Per i sostenitori della legge concedere maggiore autonomia alle regioni permetterà di migliorare i servizi per i cittadini e renderà la spesa delle regioni più efficiente; per quelli contrari concedere maggiore autonomia alle regioni aumenterà le disuguaglianze tra i territori e peggiorerà i servizi già carenti in alcune regioni. Il suo parere?
“Il mio parere è che l’attuazione della legge Calderoli porterà, nel migliore dei casi, a una definitiva cristallizzazione della situazione attuale già caratterizzata da un profondo divario tra le Regioni del Sud e quelle del Nord. Tanto che oggi si parla di un «divario di cittadinanza» come recita il titolo di un recente libro di Luca Bianchi e Antonio Fraschilla. Tale divario è destinato nel tempo ad accentuarsi specie se non si attiveranno i fondi perequativi che devono necessariamente accompagnare l’attuazione dell’autonomia differenziata.
E questo ulteriore risultato è dovuto a un altro grave errore della riforma del Titolo V e, cioè, quello di aver cancellato la parola Mezzogiorno dalla Costituzione e di aver inserito nel nuovo testo dell’art. 119 la formula secondo cui gli enti locali compartecipano al gettito dei tributi erariali «riferibile al loro territorio» istituendo, nel contempo, un fondo di perequazione per i territori con minore capacità fiscale. Insomma la riforma del 2001 ha superato l’idea che vi possa essere omogeneità dei servizi su tutto il territorio nazionale. Così si sono uniformati i servizi verso il basso con l’idea dei Lep (che sono livelli essenziali, cioè minimi) consentendo, nel contempo, che in alcune Regioni virtuose – economicamente più forti – i servizi pubblici possano essere migliori rispetto ai livelli essenziali delle prestazioni (solo teoricamente, peraltro) garantiti a tutti.
Quello che succederà nella realizzazione pratica dell’autonomia differenziata è oggi ampiamente prevedibile dal momento che il sistema di finanziamento con la partecipazione ai tributi riscossi sul territorio regionale è stato già applicato nel servizio sanitario nazionale, regionalizzato prima della riforma del Titolo V del 2001 – anche allora da un governo centrosinistra –, mediante il Decreto Legislativo n. 56 del 2000, di cui molti giuristi avevano messo in dubbio la costituzionalità alla luce del Titolo V del 1948.
D’altronde questo fatto è stato ampiamente chiarito da uno dei più noti studiosi della finanza pubblica, Piero Giarda, che in un libro del 2005 intitolato “L’esperienza italiana di federalismo fiscale. Una rivisitazione del decreto legislativo 56/2000” arriva persino a chiedersi come mai un governo e una maggioranza di centrosinistra sarebbero stati «così malvagiamente antipoveri»,”.
Il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha promulgato la legge sull’autonomia differenziata dopo 6 giorni dalla sua approvazione definitiva da parte del Parlamento, smentendo così le ipotesi di un esame non velocissimo da parte del Colle e togliendo così ogni impedimento ad una decisione politica. Il via libera della più alta carica dello Stato sull’autonomia differenziata in tempi ordinari, non è un segnale che le temute paure di norme che dividono il Paese siano in realtà infondate?
“Il Capo dello Stato non può mai venir meno ai suoi compiti istituzionali. E, dunque, la promulgazione di una legge approvata dal Parlamento difficilmente può essere considerata da un punto di vista politico. Pur non essendo un costituzionalista e nonostante molte sofisticate interpretazione da parte di eminenti specialisti della materia, mi pare che si possa dire che il controllo del Capo dello Stato rimane un controllo preventivo che non può avere un livello di approfondimento assimilabile al giudizio successivo di costituzionalità della Corte costituzionale specie quando si tratta di una legge di attuazione della Costituzione come avviene, ci piaccia o no, in questo caso.
Quanto al timore della rottura dell’Unità nazionale che viene richiamato nell’ultima parte della sua domanda, direi che la scomposizione di uno Stato unitario non è un evento storicamente inedito da noi in Europa, anzi tutt’altro. Basti pensare alle vicende del Belgio, con l’antica disputa tra fiamminghi e valloni, della Cecoslovacchia, della ex-Jugoslavia o dell’ex Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche o alle spinose – e ancora non concluse – vicissitudini della Catalogna.
Purtroppo il problema è che tali vicende storiche non sono più soltanto l’effetto delle dinamiche politiche che caratterizzano gli Stati nazionali e della loro narrazione, quanto piuttosto gli effetti della destrutturazione dei vecchi Stati nazionali provocati dalla globalizzazione. L’attività economica e i mercati hanno bisogno, infatti, di nuovi assetti istituzionali, anche a livello locale e substatale, per poter funzionare con maggiore efficienza. Del resto già alla metà degli anni Novanta del secolo scorso uno dei principali dirigenti di una società di consulenza aziendale, Kenichi Omahe, aveva sostenuto che lo Stato, almeno nella sua dimensione nazionale, non era che un modello organizzativo a carattere transitorio per la gestione delle attività economiche destinato ad essere sostituito da altre forme di organizzazione politica, una volta esaurita la propria funzione al servizio dell’economia”.
Lo scrittore napoletano Maurizio de Giovanni intervenendo al «Napoli Pride Park» ha detto sull’autonomia differenziata che lui è molto contento di essere anziano, perché da giovane sarebbe preoccupato, «perché il mondo attuale sta ribaltando in maniera totale diritti che, negli anni ’70, credevamo acquisiti in via definitiva». Secondo lei le cose stanno davvero così?
“Maurizio de Giovanni ha ragione. Il problema, però, è che oggi si riesce a manifestare tutti insieme, sia pure con diverse sensibilità, solo se si parla di diritti civili, come nel Napoli Pride, della difesa del diritto all’aborto, che il presidente Macron ha voluto fosse inserito nella Costituzione francese, della difesa dell’ambiente, con il fenomeno Greta Thumberg. Tutto questo viene normalmente consentito dal potere purché non si mettano mai a fuoco i punti centrali e, cioè, la crescita esponenziale delle diseguaglianze, generata dal sistema economico dominante, e la concentrazione della ricchezza nelle mani di un numero sempre più limitato di persone fisiche, di enormi fondi finanziari e di società transnazionali divenute più grandi degli stessi Stati nazionali.
La saggistica contemporanea attribuisce il più delle volte al neoliberismo la causa principale dell’abbandono di qualsiasi attenzione verso i diritti sociali per i quali una volta si combatteva tutti insieme e che sembravano definitivamente acquisiti.
Ma il problema vero è quello che aveva posto in evidenza Karl Polanyi alla metà del secolo scorso e, cioè, come organizzare una civiltà industriale avanzata mitigando il suo impatto sulla società e sulla natura, problema che il neoliberismo non conosce e non sembra intenzionato a risolvere poiché non riesce ad ammettere che «i pericoli che oggi fanno tremare i più coraggiosi – sono parole di Polanyi – trascendono l’economia»,”.
La nuova legge stabilisce che alle regioni può essere concessa maggiore autonomia solo dopo che siano stati determinati i cosiddetti “livelli essenziali delle prestazioni”, i “LEP”nei quali,secondo Costituzione, rientrano i diritti civili e sociali, dalla sanità,ai trasporti, all’istruzione che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale e per tutti i cittadini. Ma sarà davvero così?
“Questa storia dei Lep è veramente paradossale. Si dimentica costantemente che i livelli essenziali delle prestazioni, in sostanza, non sono altro che diritti. E la Costituzione garantisce i diritti fondamentali. Se qualcuno si ammala deve essere curato perché l’art. 32 della Costituzione afferma che «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti».
Se i diritti sono limitati ai soli livelli essenziali, se bisogna verificare in ogni singolo caso quali e quante cure possono essere garantite, allora significa che non ci sono più diritti costituzionali, ma soltanto diritti economici. Sarebbe avvenuto un cambiamento epocale che è andato al di là delle più funeste previsioni: il diritto costituzionale non è più un criterio di allocazione delle risorse alternativo al mercato ma è ridotto a una semplice dichiarazione di buone intenzioni senza alcun contenuto normativo vincolante. E, se questo è vero, ha ragione la giurista tedesca Katharina Pistor che parla del diritto come “codice del capitale”. Secondo la Pistor «la legge contribuisce a creare sia la ricchezza sia la diseguaglianza. Rintracciare i motivi originari della diseguaglianza è d’importanza cruciale non solo perché le sempre maggiori disparità minacciano il tessuto sociale dei sistemi democratici, ma anche perché le forme convenzionali di redistribuzione per mezzo delle imposte sono diventate sempre più deboli».
Alla luce di tali considerazioni, la riforma italiana del Titolo V sarebbe solo un aspetto locale di una dinamica complessa e più ampia che contribuisce ad aumentare la ricchezza di pochi e la diseguaglianza sociale”.
Per il governo l’autonomia differenziata è stata prevista soprattutto «per responsabilizzare le Regioni e le classi dirigenti sulla spesa e sui servizi» e che «non è vero che l’autonomia va contro una parte dell’Italia e crea differenze, che già esistono oggi, tra i diversi territori della nazione» e che «derivano dalla differenza tra Regioni gestite meglio e Regioni gestite peggio». E «se sarà fatta bene o penalizzerà qualcuno dipenderà dalle azioni di Regioni, governo e Parlamento nei prossimi anni, non dalla legge cornice che è stata approvata».
Cosa si sente di dire in proposito?
“Purtroppo l’attuazione dell’autonomia differenziata nel contesto italiano non risolve il problema delle classi dirigenti locali e rischia, invece, di produrre effetti devastanti anche dal punto di vista politico.
Il problema della responsabilità delle classi dirigenti a livello regionale riguarda, infatti, il tema della rappresentanza politica e della sua riforma avvenuta negli ultimi anni. In particolare il tema è quello dell’introduzione dell’elezione diretta dei presidenti di Regione con una legge costituzionale del 1999 che precede di due anni la riforma del Titolo V.
Come ha rilevato il già ricordato prof. Gianni Ferrara, la riforma costituzionale che ha introdotto l’elezione diretta dei presidenti delle Regioni ha prodotto una sorta di «feudalesimo elettivo». Secondo il costituzionalista della Sapienza sarebbe stato concepito un sistema di governo singolare perché «l’incremento del potere regionale ha portato a un incremento dei poteri personali dei presidenti delle giunte regionali senza alcun contrappeso», mentre «i Presidenti delle Regioni non incontrano contropoteri politici e la forma di governo che impersonano fa scuola».
Insomma in Italia abbiamo un sistema di legittimazione della rappresentanza che tende a frammentare l’unità politica del Paese soprattutto a fronte della debolezza dei governi nazionali. In sintesi ciascuno di quelli che chiamiamo governatori, forte di una legittimazione politica conferita dall’elezione diretta, si sente in diritto di percorrere una propria strada che può portare a una frammentazione del corpo politico del Paese che non ha nessun fondamento nel sentire degli italiani”.
Sull’autonomia differenziata, è partita la richiesta per il referendum abrogativo promossa dal Partito Democratico, attraverso la raccolta firme in tutta Italia per dare la parola ai cittadini su un tema così importante. Un bel segnale di partecipazione alla vita politica del Paese.
“Certo è un bel segnale, ma tardivo. Così come sono segnali importanti sia la richiesta di referendum sulla legge Calderoli da parte di diverse forze politiche di opposizione e numerose associazioni, sia la possibile richiesta di referendum su iniziativa delle Regioni per la quale si stanno organizzando cinque Consigli regionali. Purtroppo si è capito che la riforma del 2001 è sbagliata soltanto ventitré anni dopo la sua approvazione e, per di più, senza alcuna autocritica da parte di quelle forze politiche che l’avevano approvata.
Nel frattempo ci sono stati altri due tentativi di riforma della Costituzione, entrambi bocciati dagli elettori, quello del governo Berlusconi del 2006 e quello del governo Renzi del 2015. Col senno di poi si può dire che la riforma Renzi, tutto sommato, migliorava il testo del Titolo V del 2001 anche perché, nella sua versione originaria, prima dell’intervento delle modifiche parlamentari, eliminava il terzo comma dell’art. 116. Ma poi un emendamento firmato da Calderoli e Finocchiaro lo ha reintrodotto rendendo inutile, da questo punto di vista, anche la riforma Renzi e chiarendo definitivamente che l’autonomia differenziata piace sia al centro-destra “leghista” che al centro-sinistra “nordista”.
Se per il leghismo è fisiologico favorire il Nord rispetto al Sud come ha ammesso persino Gianfranco Miglio nel suo ultimo libro, per il centro-sinistra, formato da forze politiche più uniformemente strutturate sull’intero territorio nazionale, è più difficile capire perché si renda necessario accettare che il Sud sia oggettivamente penalizzato rispetto al Nord.
Vorrei concludere ricordando le parole di un importante vescovo francese della seconda metà del Seicento, Jacques Bénigne Bossuet, precettore del figlio di Luigi XIV. Egli soleva dire che «Dio ride degli uomini che si lamentano delle conseguenze mentre si affezionano alle cause».
Ebbene le classi dirigenti italiane di destra, di sinistra e di centro, si lamentano delle disuguaglianze e delle differenze di trattamento tra i cittadini del Sud e quelli del Nord, ma si sono contemporaneamente affezionate ad una fantomatica idea di autonomia che è la principale causa dei loro problemi per cui non sono capaci di trovare un rimedio nell’interesse di tutti.
Occorrerebbe, infatti, ripartire in direzione contraria rispetto a quanto fatto negli ultimi decenni. L’opposizione all’autonomia differenziata è cosa buona, a condizione che sia il primo passo di un percorso teso a cancellare il Titolo V del 2001 e tutte quelle leggi che hanno garantito il primato del mercato a detrimento dei diritti”.
In foto Sergio Marotta
