di Marco Carraresi
Firenze – Già qualche anno fa (2004) la Regione Toscana aveva evitato una condanna da parte della Corte di Giustizia europea che aveva contestato l’assegnazione dei trasporti sanitari in Toscana “in esclusiva” al volontariato -senza alcuna procedura di carattere concorsuale- attraverso un accordo quadro sottoscritto nel 1999 con le associazioni di volontariato toscane (Misericordie, Pubbliche assistenze e Croce Rossa Italiana). Ma nella sentenza di “assoluzione” i giudici della Corte europea avevano comunque ribadito in maniera inequivocabile il principio che gli accordi quadro erano comunque appalti pubblici e, come tali, dovevano essere soggetti alla regole degli appalti, cioè con tanto di pubblicazione di un bando di gara nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e di relativa aggiudicazione mediante procedura aperta o ristretta.
Dopo quello scampato pericolo, negli ultimi anni la Regione Toscana ha poi approvato nuove norme sul trasporto sanitario con la quale, di fatto, le associazioni di volontariato diventavano per legge “parti integranti del sistema regionale di emergenza urgenza territoriale”, assumendo cioè quasi una sorta di natura pubblica. Un escamotage che –sia pure con notevoli difficoltà e resistenze da parte di più di un volontario- la Commissione europea aveva alla fine accettato, consentendo così alle Aziende sanitarie di poter continuare ad affidare in esclusiva a Misericordie, Pubbliche assistenze e Croce Rossa il servizio di trasporto con ambulanza nella nostra regione.
Adesso la nuova tegola: “le regole dell’Unione Europea sugli appalti pubblici di servizi devono essere applicate anche se una pubblica amministrazione si rivolge per il servizio di trasporto sanitario a associazioni di volontariato”. È il principio fissato nelle conclusioni depositate nei giorni scorsi dall’Avvocato generale della Corte di giustizia europea, Nils Wahl, che non lascia spazio a esclusioni della normativa comunitaria da parte delle amministrazioni aggiudicatrici. Anche quando si tratta di servizi di assistenza medica e di trasporto che comportano un semplice rimborso spese. Tanto più –osserva l’Avvocato generale nelle sue conclusioni– che le associazioni di volontariato sono da classificare come operatori economici, pur non avendo un fine di lucro. Poco importa, infatti, per l’applicazione della normativa europea sugli appalti, che l’ente non abbia fine di lucro e i servizi siano forniti da volontari non retribuiti. Ciò che conta è l’attività esercitata.
Di conseguenza, poiché i servizi di trasporto di emergenza e dei pazienti sono attività economiche svolte a titolo oneroso anche se sotto la forma «di mera copertura dei costi», le norme del Trattato sulla libera prestazione dei servizi e la direttiva sul coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, devono essere applicate.
Il procedimento di infrazione davanti alla Corte di giustizia europea era scaturito dalla controversia tra un’Azienda sanitaria della regione Liguria e due cooperative che contestavano la concessione della fornitura di servizi di trasporto sanitario a due associazioni di volontariato, senza una gara di appalto. La legge regionale della Liguria prevede, infatti, che il trasporto sia assicurato direttamente dalle autorità sanitarie locali con mezzi propri o ricorrendo ad associazioni di volontariato o altri enti pubblici, «a fronte di un mero rimborso spese».
Il mancato utilizzo di una gara di appalto condurrebbe anche all’esclusione di operatori di altri Stati membri, eliminando ogni forma di concorrenza. Ma c’è di più. Per l’Avvocato generale, infatti, anche se un appalto non raggiunge una determinata soglia idonea a far scattare la procedura di aggiudicazione stabilita dal diritto dell’Unione, in presenza di un interesse transfrontaliero, «il diritto primario dell’Unione rimane applicabile». Con l’obbligo per le amministrazioni aggiudicatrici di rispettare le libertà fondamentali del Trattato e il principio di non discriminazione in base alla nazionalità. Anche tra associazioni senza scopo di lucro, favorendo un grado maggiore di concorrenza a tutto vantaggio del rapporto costi/efficacia. Così come non si può partire dal presupposto che le aziende con sede in altri Stati non possano fornire un servizio adeguato.
Che succederà nei prossimi mesi? Innanzitutto la Corte di giustizia europea si esprimerà molto probabilmente in maniera negativa sulla legittimità della legge della Regione Liguria. E a cascata andranno inevitabilmente “sotto scacco” tutte le leggi delle altre Regioni –compresa la Toscana- che riservano alle organizzazioni di volontariato una corsia preferenziale nei rapporti con la pubblica amministrazione.
I dati del volontariato in Toscana
311 le Misericordie (con circa 400 sedi operative)
150 le Pubbliche assistenze (con circa 230 sedi operative)
68 i Comitati locali della Croce Rossa Italiana
50.000 i volontari
2.500 i dipendenti
2.000 le ambulanze
1.500 gli automezzi per i servizi sociali
150 le postazioni di emergenza sanitaria del sistema 118
80 milioni di euro circa i rimborsi annuali a carico della Regione Toscana
Quindi per i parlamentari toscani che andranno a Strasburgo un compito preciso: far comprendere ai burocrati di Bruxelles e Lussemburgo che c’è un mondo –quello del volontariato toscano- che non potrà mai essere assimilato o confuso con quello dell’imprenditoria privata. E per sostenere con convinzione ed efficacia questa tesi dovranno essere profondi conoscitori di questa realtà straordinaria che per storia ed efficienza tutta l’Europa ancora ci invidia.