Il problema delle modifiche striscianti alla forma di Stato fondata sulla nostra Carta Costituzionale è stato sollevato più volte, ed è una querelle che si trascina da anni, in particolare riguardo a quella “scorciatoia” per gli atti del governo in carica, che è ormai rapresentata dalla decretazione d’urgenza, prevista dall’art. 77 Cost. Strumento cui da sempre indulgono i governi, e che di fatto permette uno “scavalcamento” dell’iter ordinario legislativo. Ma senza dubbio anche le riforme dei Ministeri,quando rivestono carattere strutturale, potrebbero rivelarsi passaggi per la modifica de facto delle forme dello Stato. Sul tema, abbiamo raggiunto il costituzionalista Andrea Patroni Griffi, giurista, saggista, docente ordinario di Istituzioni di diritto pubblico e costituzionale presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università della Campania “Luigi Vanvitelli”, dal 2019 Direttore del Centro Interuniversitario di Ricerca Bioetica.
Uno dei dati che saltano all’occhio a partire dalla data d’insediamento del nuovo governo è l’uso dello strumento dei decreti legge: 39 in 11 mesi, come segnala Openpolis. Il 55,8% delle leggi approvate da questo governo sono conversioni di decreti. Secondo lei, cosa lede, se lo fa, questo metodo di governare a colpi di decreto?
“In realtà non credo che il sempre più frequente ricorso, quando non anche casi evidenti, da tempo ricorrenti, di abuso della decretazione d’urgenza e della stessa delegazione legislativa, siano legati al colore politico dell’Esecutivo. E’ una tendenza in costante peggioramento nel nostro sistema parlamentare espressione di due differenti fattori. Uno direi fisiologico, che riguarda gli scenari di crisi. Purtroppo, negli ultimi anni si sono succedute, anche sovrapponendosi, crisi sanitaria, economica e addirittura bellica. In un tale scenario è più facile infatti che si realizzino quei casi straordinari di necessità e di urgenza che il Costituente intendeva proprio affidare al Governo attraverso lo strumento dei decreti legge. Anzi, si potrebbe forse dire che nel secondo Governo Conte avremmo forse dovuto avere qualche Dpcm in meno e qualche Dl in più. Ciò non toglie che sia evidente, da tempo, anche un preoccupante fattore patologico nel ripetuto ricorso all’esercizio della funzione legislativa, con i decreti legge e quelli delegati, non da parte del suo naturale titolare, il Parlamento, ma da parte del Governo, che da tempo non è più un mero potere Esecutivo delle leggi”.
Qual è l’impatto sulle leggi ordinarie?
“L’impatto è notevole. Il Governo ha progressivamente assunto una posizione di forza nei confronti del Parlamento anche rispetto alla funzione legislativa. Questo però non ha assicurato, almeno sino ad oggi, alcuna stabilità di governo. Come dire, l’Esecutivo è più forte nel determinare l’indirizzo politico anche in sede parlamentare, ma al tempo stesso se lo fa troppe volte forzando la sua maggioranza, il rischio di cadere è sempre dietro l’angolo”.
Fra i Dl presentati e approvati, alcuni possono ben configurarsi come “decreto omnibus”, dal momento che contengono norme molto diversificate e alcune lontane fra loro. Come si può configurare l’aderenza al testo dell’art.77 Cost. che disciplina la fattispecie’?
“Intanto bene ha fatto il Costituente a scrivere l’articolo 77, perché disciplinando il decreto legge ne ha delineato la cornice costituzionale e questo ci consente di individuare certe prassi d’uso illegittime. Già in passato un uso distorto della decretazione d’urgenza è stato inizialmente tollerato dal suo giudice naturale, la Corte costituzionale, per poi essere censurato. Si pensi ai casi di abusi legati alla reiterazione dei decreti legge, che trasformavano uno strumento di disciplina eccezionale e necessariamente provvisoria in una disciplina che diveniva illegittimamente stabile nel tempo ed era quindi chiaramente contra Constitutionem. La Corte, dopo anni in cui tollerò, finalmente nel 1996 andò a colpire i decreti lege reiterati, che venivano peraltro censurati da tempo in dottrina. Da Costituzionalista non ci si può che attendere che la Corte – e già abbiamo ricevuto importanti segnali in tale direzione – vada a colpire sempre di più i casi in cui il Governo ricorra a decreti legge, discostandosi e quindi violando l’articolo 77 della Costituzione, finanche i presupposti stessi, smentendo di fatto la straordinarietà, la necessità e l’urgenza, come ha ricordato la stessa Corte costituzionale.
Potrebbe farci qualche esempio?
Casi clamorosi di pessimo ricorso alla decretazione d’urgenza non mancano certo nel passato. Ne ricordo uno che fece scalpore in ambiente universitario: un emendamento parlamentare in sede di conversione di un decreto legge in materia di razionalizzazione fiscale che conteneva una disposizione, nella sostanza a carattere provvedimentale e del tutto estranea all’oggetto del decreto, che andava ad abrogare una precedente norma della medesima natura provvedimentale, che riconosceva la qualifica di professori d’università a pochi docenti, che mai avevano superato un concorso universitario, della vecchia Scuola Vanoni. Insomma il mancato rispetto del requisito dell’omogeneità ha una storia antica e, purtroppo, frequente. I decreti legge devono avere un contenuto omogeneo e corrispondente al titolo. Questo principio, espresso nella legge n. 400/1988, è in realtà presupposto, anzi,imposto dalla Costituzione come la Corte costituzionale va, da tempo e sempre meno timidamente, ripetendo. Ed è una violazione, a mio parere grave della Costituzione, a cui il giudice delle leggi, al di là di più coraggiose recenti pronunce, dovrebbe opporre un fermo controllo, impedendo sia al Governo di inserire nei decreti legge contenuti che nulla hanno a che vedere con il titolo dello stesso sia di inserire, dopo, in sede di conversione parlamentare del decreto, emendamenti al decreto che stanno come i classici “cavoli a merenda”. Si tratta di un intervento costituzionalmente necessario che peraltro i Costituzionalisti auspicano da tempo e ben prima di questa legislatura”.
Un altro tema è quello dei mutamenti amministrativi in corso. Sono 6 i ministeri su cui il governo Meloni è intervenuto a livello strutturale (economia, salute, lavoro, cultura, università e turismo). Tutte modifiche passate con Dl. Tutto ciò comporterà da un lato, una cascata di nuove nomine (spoil system dopo i 90 giorni?…) dall’altro, una mutazione strutturale della macchina amministrativa su cui poco ha influito il Parlamento. Ritiene che queste modifiche potrebbero influire sull’equilibrio o la forma dei poteri costituzionali? Quanto è legata la macchina amministrativa statale alla Costituzione?
“Quanto è legata la macchina amministrativa statale alla Costituzione? In realtà, poco e tanto al tempo stesso. Sono solo due gli articoli che la Costituzione espressamente dedica alla Pubblica amministrazione nella seconda sezione del titolo III della parte seconda. Ma la “Costituzione amministrativa” vive ben al di là delle disposizioni espressamente contenute negli articoli 97 e 98. Ne è un esempio proprio il principio di separazione tra politica e amministrazione, non espressamente citato in Costituzione, ma che ha egualmente fondamento nella stessa, come la giurisprudenza costituzionale ormai da tempo correttamente ricostruisce. Detto questo, anche qui sui punti evidenziati mi sembra che si prosegua in qualche modo in una linea di tendenza già conosciuta. Invece, l’amministrazione oggi dovrebbe detenere un potere non espressione di forza, bensì un potere di servizio , cioè un potere al servizio della realizzazione dei valori costituzionali”
Infine, una domanda necessaria che riguarda la forma e la sostanza dell’ingegneria costituzionale: la destra sembra ormai aver lasciato in disparte la battaglia sul presidente della Repubblica eletto dal popolo, mentre spinge sempre di più sul premierato. Cosa comporterebbe per la nostra Carta questa modifica? Sarebbe assorbibile o dovremmo riscrivere una nuova carta costituzionale?
“La modifica della forma di governo è nella certa disponibilità del legislatore costituzionale. Non vi è dubbio di questo come del fatto che ogni modifica della Costituzione non può ledere i principi supremi della Costituzione. Abbandonata sembra la più radicale riforma in senso almeno neopresidenziale, l’introduzione del premierato, su cui sarei cauto nell’esprimere un giudizio non sapendosi al momento come lo si immagina delineare, consentirebbe di restare nell’alveo del sistema parlamentare della forma di governo sia pure certo con una significativa novità, che dovrebbe garantire governi di legislatura. Sinceramente non ho mai creduto in bacchette magiche oppure nella stessa “ingegneria costituzionale”. L’ingegneria si basa sulla matematica, che è una scienza esatta. Il diritto costituzionale di certo non lo è. E non sono rari i casi di riforme costituzionali che non mi sembrano avere apportato i benefici che si immaginavano. Questo non significa che si debba restare immobili; d’altro canto, anche a Costituzione invariata, il sistema parlamentare italiano ha vissuto dinamiche assai fluide nel tempo a seconda in primis della legge elettorale vigente. E addirittura nelle due ultime legislature la medesima legge elettorale ha dato vita a scenari politici completamente diversi: di difficilissima formazione di una maggioranza nel 2018, di chiarezza della stessa nel 2022. In definitiva, non credo che adottare il premierato garantisca agli italiani di trasformarsi in inglesi; anche perché in realtà, a ben vedere, come dimostrano le stesse recenti vicende d’Oltre Manica, anche con quel tipo di premierato si può avere una instabilità governativa “all’italiana”. Né meglio va se si rivolge lo sguardo a Israele. Forse andrebbe sottolineato come, tra le esperienze a noi vicine, in Spagna e Germania ci siano governi più stabili. Fermo restando che non si tratta di “copiare” un sistema ma, facendo tesoro anche di altre esperienze, di delineare una via italiana per rendere più stabili i governi e più forte cosi l’intero sistema Paese. Senza dimenticare che una buona legge elettorale è una leva straordinaria per bilanciare rappresentanza e governabilità. Dunque, sì anche alle riforme, ma che siano pesate con il bilancino e condivise quanto più ampiamente possibile. Ne va del futuro del Paese”.
In foto Andrea Patroni Griffi
